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自特朗普上台以来，MAGA对世界意味着什么，一直在世界的震惊中，被美国的各种行动验证和刷新。

但这些行动纷繁复杂，又充满具体细节的特殊性，都不如特朗普政府自身有结构、有战略地表达来得清楚。

美国时间12月4日晚，特朗普政府正式发布了本届政府的《国家安全战略》（NSS，National Security Strategy）。NSS旨在阐明美国在复杂多变的国际环境中，如何保护自身核心利益、应对外部威胁、实现国家目标。这份长达33页的文件之所以重要，是因为它涵盖了政治、经济、军事、外交、文化等多个维度，可以说是指导美国对外政策和内部资源分配的顶层设计。

通过这份文件，我们可以洞见特朗普政府上任10个多月看似杂乱的外交出牌，无论是事先设计，抑或试错而成，实际上都像马赛克一样，在拼接成一个系统的战略；它尤其提供了特朗普政府对中美关系定位的正式书面表达，这对于中国企业判断全球地缘政经的趋势逻辑，以及新全球化的运作逻辑，有了更清晰的线索，值得认真研读。

作者｜陈龙、李远芳
编辑 | 粟麟杰

01.

这份文件是特朗普政府对国家战略的定位
就如特朗普将其第二任期定位为美国历史性的“黄金时代的开启”，这份文件从一开始的文风和立意，也决意承担一种重塑美国国家战略的历史使命，并与冷战结束后历任政府（除特朗普第一任期以外）的《国家安全战略》清晰区分。

它明确批评，“冷战结束以来，美国的战略未能尽如人意——它们往往只是罗列一堆愿望或所期望的终局；未能清晰界定我们究竟想要什么，反而充斥着空泛的陈词滥调；并且常常误判我们真正应该追求的目标。”

也尖利地指责，“我们的精英阶层不仅追求了一个在根本上既不可取又不可能实现的目标，而且在这一过程中，他们还破坏了实现这一目标所必需的根基——即构建起美国力量、财富和体面的国格（national character）。”

这里提到的既不可取又不可能的目标是指，“由美国永久主导全世界”——冷战后这被认为最符合美国的利益。

该目标不可取的原因是，“对全球主义和自由贸易的过度投入，导致了美国工业基础空心化，盟友搭便车，并将美国卷入与自身利益无关的冲突，还受制于某些反美或削弱美国主权的国际机构”。或者说，美国利益和全球利益不可能同时优先实现，所以不顾及美国利益的全球主义和自由贸易不应该是优先目标。美国也不可能长期供养一个庞大的军事、外交、情报和对外援助体系。

为了纠正以前“误入歧途”的国家安全战略，这份文件甚至试图从ABC开始重新定义什么叫“战略”：

“所谓‘战略’，是一项具体且务实的计划，它阐明了目的与手段之间的本质联系：它始于一种准确的评估，即为了实现期望的结果，我们需要什么，以及我们拥有哪些现成的——或在现实中能够创造出来的——工具。战略必须进行评估、梳理，并分清轻重缓急”。

基于这一定义，该文件从美国想要什么（包括在世界上获得什么）、美国有哪些手段出发，最终落脚到了这届政府的战略原则、优先事项及在全球主要区域的具体政策和目标。

02.

特朗普国家安全战略会从哪些方面影响世界？
我们认为这一版NSS最值得重视的，是以下四方面颠覆性变化的清晰表达

（一）重新定义战略目标：旗帜鲜明的在战略哲学上去意识形态化，从注重价值观变为注重美国价值

如我们此前多次分析强调，特朗普对盟友也好、对手也好，秉持的都是实力逻辑和交易逻辑，而非意识形态的逻辑。在这份文件中，这种去意识形态化的思想被上升到哲学之道的高度，“讲求务实，但非‘实用主义’；立足现实，但非‘现实主义’；坚持原则，但非‘理想主义’；强硬，但非‘鹰派’；克制，但非‘鸽派’。”

这样一层层去除固化的标签，是在强调看似变化无常的美国策略，其实代表了一种战略思想，这种思想甚至比过往的国家战略更加有战略味道。如果一定要用一个词语去打标，特朗普政府选择了“灵活现实主义（flexible realism）“一词。也因此，想清楚了“我是谁”，“我要往哪里去”，为了达成“美国优先”、重新获得在经济、军事和文化上的卓越地位，引领美国走向新的“黄金时代”，可以解放思想，不受原有范式的约束。

在实操层面，一个重要的衍生推论是，美国在与他国打交道时，会务实地评估可能性和期望，而不强加民主价值观或其他社会变革。除非美国国家利益受到直接威胁，否则会限制干预他国内政。这与二战以来美国的全球领导者定位是很大的分野。

落实到中美关系，这其实为中美竞争维度做了简化——将价值观维度大幅缩减，而主要集中到了权力平衡的问题。

（二）重新定义美国实力：“以实力求和平（peace through strength）”要围绕MAGA的战略目标，而非全球化
“以实力求和平”原是里根时代的经典口号，但在特朗普第二任期中，实力内涵有了完全不同的风味。

首先，实力的定义被高度内政化，而非与全球化完全一致。在里根时代，实力表现为理想主义的全球扩张，是做世界的“灯塔”和“警察”，包括推广美国价值观、巩固联盟、推广全球自由贸易、军事上干涉主义。在特朗普第二任期，实力是美国必须保持最强劲的经济、发展最先进的技术、增强社会的“文化健康”（反觉醒文化、反DEI、增强美国的国家和历史认同）、并拥有一支世界上最强大的军队。这不再是世界的“灯塔”和“警察”，而是筑起保护美国的一道围墙，也意味着外交政策会高度服从于国内政治需求。落到行动上，如为了保护本土工业，采取违反WTO规则的激进关税政策；为了打击毒品流入，直接部署军队到加勒比海攻击运毒船；为了“解决非法移民和跨境犯罪的源头”，直接向委内瑞拉总统马杜罗施压，要逼其下台。

其次，和平的手段被高度交易化与威慑化。与此前代表建制派战略专家视角的兰德报告所主张的以外交再保证（reassurance）和建立信任措施来维持稳定不同，特朗普政府的NSS报告倾向于单边、难以预测的武力展示（如“午夜之锤”行动）和经济胁迫（关税、制裁）来迫使对手退却或妥协。应该说，特朗普版本的战略更有针对当下立竿见影的效果，但相对以往缺乏长期主义。这是特朗普政府赋予全球化2.0的特征。
（三）重新排序全球战略的优先级，规划出新的国家战略全球地图

这次报告打破了自奥巴马“重返亚太”以来确立的“印太优先”或传统的“跨大西洋中心主义”，而是确立了一种以本土为圆心、以西半球为第一防线、以印太为经济竞争主战场、以欧洲和中东为次要责任区的同心圆战略结构。

(1) 对西半球的定位

地理上，与美国最毗邻的西半球的战略重要性凸显，这是特朗普政府基于“美国优先”在战略上向本土回归的必然结果。在向本土回归中，边境安全（涉及移民、毒品、人口贩运、恐怖主义、陆地和海洋安全等问题）作为国家安全基本要素的重要性大幅上升，从而逆转过去几十年的趋势，在战略资源分配的优先级中，西半球被提至首位。美国战争部（原名国防部）明确宣誓“战争部已将提高南部边境安全和获得100%的控制列为首要任务“。而对于更远的地区，“只有当他国的行径直接威胁到我们的利益时，其事务才应成为我们的关切”。

在特朗普上任之初，外交上曾一反常态的首先将矛头对准美国前院和后院的巴拿马运河、墨西哥湾（已被特朗普更名为美洲湾）、加拿大、格陵兰岛，当时我们把这种针对西半球的行动类比为门罗主义的复兴（1823年12月2日，美国第5任总统门罗在国情咨文中，提出反对欧洲列强在美洲殖民、要求欧洲不干涉美洲事务、确立美洲为美国势力范围的立场）。现在看来，这其实正构成了特朗普以“美国优先”重塑对外战略的重要内容——将战略资源重新调整，转移到美国国土的前院和后院。

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图：克莱德·德·兰德于1912年的画作，《门罗主义的诞生》。从左到右：国务卿约翰·昆西·亚当斯；财政部长威廉·克劳福德；司法部长威廉·沃特；总统詹姆斯·门罗（站立）；战争部长约翰·C·卡尔霍恩；副总统丹尼尔·汤普金斯；以及邮政总局局长约翰·麦克莱恩。来源：Getty Images。
事实上，特朗普也非常乐于被视为门罗主义的继承者。12月2日，特朗普专门在白宫网站高调纪念“门罗主义”（下图），自豪的重申将坚持美国在西半球保持领导地位的政策传统，并将其称为“门罗主义的特朗普推论”（Trump Corollary to the Monroe Doctrine）。这一术语同样出现于NSS报告中。当然，“特朗普推论”也有了与时俱进的内容：传统的门罗主义主要反对欧洲列强在美洲的殖民扩张，20世纪初的罗斯福推论（西奥多·罗斯福于1904年在国情咨文中正式提出）扩展到美国主动干预以防欧洲介入，“特朗普推论”则将关注点扩展到了经济、基础设施和非对称安全威胁。

报告划定了一条清晰的红线，即不允许非半球竞争者（隐含指中俄）在西半球拥有或控制具有战略意义的资产（如港口、电网、关键矿产）。同时，美国在西半球的战略目标不仅是安全，更是经济整合。通过“征召与扩张”（Enlist and Expand）策略，美国试图构建一个西半球经济堡垒，以此作为与欧亚大陆地缘政治动荡隔离的缓冲区。

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图：12月2日特朗普在白宫网站纪念“门罗主义”诞生。来源：白宫网站。
（2）对印太地区的定位

对于印太地区，最新NSS将其置于第二优先级，战略调整表现在三方面：

首先，将对印太地区的战略目标明确定义为“赢得经济未来，防止军事对抗”。这意味着，美国在印太地区的主动竞争聚焦于经济和技术，而军事上的核心目标是防止改变现状的冲突，而非主动扩张，挑起争端。

其次，将对在印太地区军事投入的逻辑与美国经济利益挂钩。比如南海问题，维护南海自由航行的出发点，是为了防止竞争对手控制南海后对其“征收过路费或任意关闭航线”。又比如台湾问题，对台湾的关注出发点，是因为在科技方面台湾在半导体生产中的主导地位；在地缘政经方面，台湾作为第一岛链的枢纽位置以及通往第二岛链的直接通道——“鉴于每年全球三分之一的航运经过南海，这对美国经济具有重大影响。”对当下的美国政府，做什么不做什么，都有一个清晰的美国战略利益的考量。

第三，在防止军事对抗的第一岛链威慑能力建设上，明确敦促日本和韩国等盟国增加国防开支，降低美国的负担。这也是与美国经济利益挂钩。

（3）对欧洲和中东的定位

在过去，美国海外军事投入最多的是欧洲和中东。在新的NSS报告中，这些都属于美国明确要转移安全责任以降低军事负担的地区。

对于美国最传统和坚固的盟友欧洲，报告意图和此前特朗普政府言行所表达的是一致的，只是现在更为明确无误、毫不含糊地表达了出来——要使欧洲“成为一组能够自我防卫且与美国合作的独立主权国家，不受任何对手主导”。报告再次强调了2025年6月海牙峰会期间北约国家将国防开支提高至GDP5%的承诺。但让欧洲更不安的是，报告对欧洲提出了严厉批评（对中俄都没有如此直接批评），认为欧洲存在更深层的文明消亡（civilizational erasure）问题，其根源被认为来自于移民政策、言论审查、欧盟及跨国机构破坏民族国家政治自由和主权、过度监管、西方认同的丧失等。

“如果目前的趋势继续下去，这块大陆在20年或更短时间内将变得面目全非。因此，某些欧洲国家是否还拥有足够强大的经济和军队来继续作为可靠的盟友，目前已绝非理所当然。”这一指责其实在今年年初美国副总统万斯参加慕尼黑安全会议时，就已经语惊四座的发表了一次，但这次以正式文件而非官员个人发言的方式再次确认，真正确立了对美欧关系战略定位的调整。

总体上，美国既希望欧洲能够自己承担起防务责任，从而能降低美国军事负担，同时又希望欧洲自立后，仍能跟在美国之后，因为美国仍“需要一个强大的欧洲来帮助我们成功竞争”。而为让欧洲能自足而稳定，与俄罗斯重建战略稳定是必然的要求，而为了与俄罗斯重建战略稳定，改变北约的扩张性也是必然的要求。乌克兰的重建和生存也将以此格局为前提。

对于中东，伴随能源供应多样化，美国成为净能源出口国，中东在美国对外战略中的重要性下降，所以美国对中东的首要战略目标变成减少美国的军事投入，要中东伙伴承担更多打击激进主义的责任，同时确保以色列安全和海湾能源供应不落入敌手，并将中东转变为投资合作之地。

（四）重新定位与中国的关系
报告明确承认，中美关系从最初的“一个成熟、富裕的经济体与世界上最贫穷的国家之一的关系，现已转变为势均力敌的对手之间的关系”。

“势均力敌”在这里并不只是一个形容词，而以现实力量的方式直接影响了报告本身。据说由于中美之间敏感的贸易谈判，财政部长贝森特推动软化一些对有关中国的表述，所以使得报告发布延期了一段时间。这是为何报告呈现出来的文本，我们能明显感受到在涉及中国的表述中非常克制，无论在经贸还是安全领域，对中国的指责都不直接点名，甚至不完全出现在专门论述中国的部分。

但即便如此，和中国的竞争毫无疑问是推动美国国安战略重塑的最重要外因。新的NSS报告定义的美国在全球的五大核心利益，每一项后面都暗含与中国竞争的潜台词。换言之，我们不能因为表面上美国的战略收缩以及对华言语的克制，就以为中美竞争的烈度有本质改变。

针对美国在西半球的核心利益，NSS假想的威胁是中国介入或控制关键资产，并对西半球国家实施战略影响；

针对美国经济和供应链安全，NSS认为中国对美国造成了持续损害，并威胁了南海的航行自由；

针对美国在欧洲的核心利益，美国一方面在与中国的竞争中要联合欧洲，另一方面又要防止中国对欧洲施加过大的影响力；

针对美国在中东的核心利益，美国要防止中、俄、伊朗主宰中东、控制油气供应及其运输的咽喉要道；

针对美国在技术和标准领先性上的核心利益，美国认为最大的竞争者也是中国。

所以，虽然这份国安报告涉及中国的内容言语克制，但这种克制背后，是因为美国前所未有的感受到中国作为对手的分量。而特朗普政府重新做战略排序，努力降低在多个地区的军事资源消耗的根本动因，就是为了能专注国家实力发展、从而能在与中国的竞争中占据上风——如我们此前的比喻，当下的交易型休战是为了回家练功。

刚才讲了美国对亚太的定位与美国的经济利益直接挂钩，以及要降低负担，练好内功。那么除此之外，美国如何具体定位和这个“势均力敌”对手的直接经贸关系？

通过这个报告的不同章节可以看到，经济上，美国的对华战略是实现对华贸易关系的互惠性（贸易平衡）、公平性（产业政策、知识产权等），恢复美国对中国的独立性（即贸易仅集中在非敏感领域，战略重要领域则安全自主），以及确保美国在技术和标准上的领先性。

为此，特朗普上台以来，已经在对内通过国家干预、关税保护、产业政策、减税去监管等重建本土工业（包括国防工业基础），拥抱科技以保持和推进在尖端军事和两用技术以及金融体系方面的优势，对外以关税为杠杆要求中国改变所谓“掠夺性经济行为”，制止芬太尼流入，不威胁关键供应链等。

这份报告值得我们注意的，是特朗普政府在谋划的其他几张牌，预示了一些未来的趋势：

一张牌是联合盟友一道对抗“掠夺性经济行为”，特别点名欧洲、日本、韩国、澳大利亚、加拿大、墨西哥和其他主要国家采取贸易政策，来迫使中国经济再平衡，转向国内家庭消费，“因为东南亚、拉丁美洲和中东无法独自消化中国巨大的过剩产能”。这也是由于美国注意到，虽然对华直接进口下降，但美国仍旧通过中间商和中国在包括墨西哥在内的十几个国家建立的工厂，间接进口中国商品。这也印证了我们之前强调的，特朗普关税战以来全球三体失衡关系不仅没有改善而且还在深化，美国势必会关注到并会加力应对（见下图）。

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另一张牌是和中国争夺“全球南方”的市场。美国敏感的注意到，2020-2024年中国对低收入国家的出口翻番，已经是对美出口的四倍，同时中国已将积累的贸易顺差中约1.3万亿美元用于向贸易伙伴提供贷款，用于建设物理和数字基础设施，但美国和盟友尚未制定针对“全球南方”的联合计划。

对此，特朗普政府考虑，提供一揽子激励措施——如高科技合作、国防采购机会以及进入美国资本市场的渠道——从而促使合作南方国家的政策向有利于美国的方向倾斜，包括接受美国的投资，成为美国的出口市场，货币与美元更紧密地绑定，从而确保美元作为全球储备货币的未来。这样构想针对的重点区域包括海湾国家、西半球和非洲。

第三张牌是“能源主导”战略，旨在最大化石油、天然气和核能产量。其意图有二：一是通过廉价能源降低美国制造业成本，抵消中国的人力成本优势，为拥抱AI技术革命创造条件；二是向欧洲和亚洲盟友出口液化天然气，在切断俄罗斯能源依赖的同时，防止盟友在能源转型中过度依赖中国技术。所以特朗普政府对“气候变化”议程的抛弃，实际上是对华战略的重要一环。他们认为，“净零排放”意识形态是在“单方面解除美国的工业武装”，同时补贴了控制绿色供应链（光伏、电池）的中国。这也是美国价值高于价值观的具体体现。

03.

这样的美国战略会带来什么样的世界？
这一份代表特朗普语言风格的战略报告，直白无误地说明了特朗普政府的目标、手段，以及排序。它正式宣告美国亲手为世界政治撕下了“自由主义国际秩序”温情脉脉的面纱（如普世价值、国际法、多边合作），而走向了霍布斯式的丛林图景。

在这个丛林图景里，国际法和多边机构是无力的，唯有国家实力和主权是真实的；经济相互依赖不再是和平的保障，而是被要挟的弱点；盟友不再是基于共同价值观的伙伴，而是需要付费的安保客户。这个潘多拉盒子自特朗普上台以来其实已经被打开，但这次是在全政府层面以文件形态确认了下来。

二战后到本世纪初，美国一直扮演着世界安全的维护者、全球自由贸易的倡导者、全球金融体系的主导者，包括美元作为全球通用货币。如果美国在世界的定位发生了根本改变，世界安全格局、全球贸易格局、全球金融格局，都会发生改变。

举几个例子。第一，譬如为了满足美国的要求并应对美国保护伞的收缩，日本和韩国将被迫扩军，甚至寻求独立的核威慑能力；而如果东亚的核不扩散机制被打破，将引发中国的高度警惕和军备竞赛升级。第二，譬如美国在西半球实施“零容忍”政策，可能导致中美在拉美的摩擦升级，中国在拉美的基础设施项目，以及与拉美国家的5G合作或太空合作，可能面临美国的直接阻挠甚至制裁。第三，随着美国加大在非洲和拉美的关键矿产开发，中美在第三世界的资源争夺将白热化，也可能导致这些地区的政局动荡和代理人冲突频发。美国有多大精力和能力介入和处理好这些冲突尚无定论，但趋势和不确定性显然存在。

世界会变得更加混乱，并充满角力，但特朗普政府作为始作俑者，却认为自己是乱局中手里牌最好的玩家。这是因为卸下了原来的道德理想和全球义务的包袱，将自己定位为一个超级民族国家后，特朗普政府觉得能更好的利用不对称优势，对全球资源进行重新定价和汲取。在规则崩坏、丛林法则回归的世界里，拥有能源独立、粮食安全、地缘屏障以及全球最大消费市场的美国，比任何其他国家都更具韧性，更能承受混乱的代价。同时，越是在动荡中，特朗普政府夸耀美国所拥有的“一个依然敏捷、能够修正航向（自我纠错）的政治体制”就越有相对优势。

这种战略转型或许在短期就能为美国带来一些优势和复兴，但它也亲手拆除了过去80年美国霸权最柔软也最坚韧的护栏——即那种认为美国的繁荣与世界的稳定密不可分的信念，事实上也为中国与其他区域大国创造了打牌的空间。中国从来都是一个习惯在丛林中生存和谋局的国度。

至于中美经贸关系，则不同于以往“既竞争又合作”的模糊地带，在进入一个更清晰排序的阶段：在具备“安全性”和“领先性”特征的领域更加清晰地脱钩和竞争，在其他领域则要求“互惠性”和“公平性”。在这个脱钩与依赖并存的时代，灵活的交易可能存在，但不会是战略互信。

政治关系上，由于特朗普外交政策的灵活务实性，美国会完全放弃改变中国政权的目标，这使得中美关系在政治上进入一种“冷和平”状态。只要中国不主动改变现状，美国会减少对中国国内人权等议题的公开施压。这种交易性的沉默可能为双方建立危机管控机制提供基础，就像最近美国对日本的劝解一样。

但与“冷和平”并行的，是经济和技术上的“分层角力”。赤裸裸的实力平衡逻辑，会加剧中美各自去风险的努力，以及寻求对关键供应链和未来技术领域的绝对自主权。

中美两国对全球经济和贸易的重要作用，两国的分层关系，以及美国对全球战略地图的定位，将会让世界成为一个由两个链主主导、有层次限制、有区域偏好的丛林法则世界。这对于全球贸易、企业全球化、全球金融体系和货币资产配置，都会发生持续的影响。试图在中美之间左右逢源、或者作为中国商品转口基地的第三国（如墨西哥、越南）的企业，将面临来自中美关系的压力，需要分层定位。世界经济也潜在会分裂为以美元/美国标准为核心和以人民币/中国标准为核心的两个平行和部分重合的分层体系。

这些趋势方向的演化，还有巨大的变数，但毫无疑问将是塑造未来经济和资本市场走势最关键的两股力量之一（另一个是科技），值得持续关注。

陈龙教授
为溪创始人、罗汉堂秘书长

业务方面，2014-2023 年，陈龙教授先后担任蚂蚁金服首席战略官、罗汉堂总裁、阿里巴巴可持续发展管理委员会主席、阿里巴巴集团战略规划总裁，阿里巴巴研究理事会学术主席，并兼任国际货币基金组织金融科技高级顾问，中国人民银行互联网金融研究中心副主任等职务。
学术方面，陈龙教授在多伦多大学取得金融学博士学位，并在华盛顿大学奥林商学院获得终身教授。回国后在长江商学院任副院长，并创立工商管理博士（DBA）项目，同时担任校友理事会理事长。后任湖畔创研中心执行教育长。

李远芳博士
为溪首席经济学家

李远芳博士于2019-2023年先后在蚂蚁集团和阿里巴巴集团从事数字经济与宏观产业研究，任罗汉堂资深专家。此前分别在中国社会科学院世界经济与政治研究所和北京大学国家发展研究院工作，曾任China and World Economy编辑部副主任，社科院国际金融研究中心秘书长，财政部国际司国际财经问题研究顾问，曾设计编制中国第一个网络零售价格指数，以及基于大数据的复工复产指数。
李远芳博士于2010年毕业于北京大学国家发展研究院，获经济学博士学位，并于2015年获英国皇家国际事务研究所尤利西斯学者荣誉。